国库缺钱不加税：制度激励缺失不能让官员品德替代@百二十

钱不够又不能加税，国库向谁要？——1860年殿试的一笔难账

1860年，清咸丰十年庚申恩科殿试，咸丰帝把财政的两道边界写进策问：朝廷连年筹饷，急需用钱；百姓已经”重困”，不能只靠加赋。他列出平准、盐利、茶法、酒类专卖和开源节流，追问怎样才能”上下交足”。

本科状元钟骏声出身贫寒，早年曾靠替人写字作文谋生。他的答卷没有许诺钱会凭空出现。他先说财政制度会随时势变化，随后把成败放在执行者身上，最后警告一种最坏的结果：百姓已经受害，国库却没有拿到相应收益。国家缺钱时向谁要，不能只看国库增加多少，还要查这笔钱从谁的生活里移走。

钟骏声怎样拆开”富国”这本账

钟骏声的理财回答只有一大段。他没有另起名目设计新税，而是顺着咸丰列出的管仲、李悝、商鞅、平准、盐法、茶法与酒法作答，从历代富国办法写起，连续追问制度怎样推行、为何变坏。先看他给”法”加上的限制：

臣惟天下无不变之法，法立则令行。然法之善不徒在立法之人，而在行法之人。

白话：我认为，天下没有永远不变的制度。制度确立后，要靠命令推行；但制度好不好，不只取决于制定它的人，也取决于执行它的人。

他随后承认，古代几位改革者确实增强过国家财力：

《周礼》一书制綦详矣。自是管仲富齐，李悝富魏，商鞅富秦，虽去古浸远，而皆能有裨于国。

白话：《周礼》一书所载制度十分详备。此后，管仲使齐国富裕，李悝使魏国富裕，商鞅使秦国富强。虽然这些办法离上古的治道越来越远，却都对各自的国家有所助益。

钟骏声在这里承认富国成效，同时保留”去古浸远”的评价。他没有因为国力增加，就说这些办法已经达到自己认同的理想治道。

谈到”不加赋而用足”，钟骏声写道：

汉文帝行平准法，太仓之粟红腐而不可食，都内之钱贯朽而不可校，故史称其不加赋而用足。

白话：汉文帝推行平准法，国仓里的粮食陈积腐坏，国库里的钱串朽烂，多得无法计数，所以史书称他没有增加赋税而国用充足。

这里的”汉文帝”照录答卷原文；咸丰策问原写”汉武帝”，这处史实错误后文还会核对。钟骏声接着比较王安石和刘晏：

然安石锐意富国，亦曾藉口于是，而竟致天下骚然，则经理之善，不能不推刘晏也。

白话：然而王安石一心想使国家富足，也曾借用这种说法，最终却使天下纷扰。因此说到善于经营财计，不能不推重刘晏。

他最后把财政之弊落到经手者和百姓身上：

民受其害而国仍未得其利。事变之起大半由此，不可不豫筹也。盛朝安民和众，节用爱人，固裕不竭之泉源，著生财之大道矣。

白话：百姓已经承受损害，国家却仍没有得到应有的利益。许多事端由此发生，不能不预先筹划。朝廷若能安定百姓、使众人和睦，节省用度并爱护人民，才有丰裕而不枯竭的来源，也才是生财的大道。

这五段形成了答卷的次序：承认富国办法可能有效，再看执行和后果，最后以百姓是否受害、国家是否实得来复核。至于盐、茶、酒等收入怎样落到具体人身上，他只概述历代变化，没有逐项说明。钟骏声也没有列出复核程序，后文讨论的正是这段空白。

皇帝问的不是怎样收税，而是怎样不加赋也有钱

这一科策问有四大部分，理财放在最后。此前谈吏治时，咸丰已经承认”比岁筹饷孔急，吾民已重困矣”。这使后面的财政题不能再用”多征一些”作答。

皇帝于是翻出历代办法。管仲、李悝、商鞅让国家富强，为什么仍被儒者批评？汉武帝行平准，史书称不加赋而国用足，是否可信？刘晏为什么被称为善理财，王安石同样想富国，为何”内外骚然”？盐、茶、酒都能给国库带来收入，又该怎样取舍？

这些问法已经承认，”赋”只是国家取得收入的一种方式。朝廷可以控制某种商品经营，可以从流通和价格中取得收益，也可以节省支出。账面上没有新增田赋，不等于社会没有人付钱。

如果官府垄断盐的经营，收入可能来自盐价，也可能来自商人取得经营资格的成本；若改变茶法，种茶者、运茶者、卖茶者和买茶者都可能受到影响；酒类专卖增加收入，最后还会进入一壶酒的价格。没有一笔财源来自无人所有的地方。

咸丰问”上下交足”，实际上要求考生同时看国库和民间。只写”国用足”，只答了一半。

钟骏声先承认，没有一种理财法可以永远照用

前文两段原文先承认制度会变，再把注意力移到执行。管仲、李悝、商鞅的办法能使一国富强，不代表可以脱离时代与社会代价照搬。盐、茶、酒法也会变化。财政工具刚设立时针对一种困难，运行多年以后，经手机构、获利者和逃避办法都会出现。

纸面上同样叫平准、盐法或茶法，谁定价，谁收钱，谁检查，谁能获得例外，会让结果完全不同。

钟骏声赞许刘晏，批评王安石富国造成骚动。他没有细说两套政策各自怎样运行，却看见理财不是会计算便够了。制度持续越久，越可能被无能者按旧例拖着走，也可能被贪妄者变成私利入口。

这解释了为什么新财源公布时常显得完整，走到市场和州县以后却出现另一种样子。上级要求增加收入，经手者可以抬高标准、扩大对象，或者把本应自己承担的成本向下转移。国库拿到一部分，百姓付出的可能更多；若中间还有侵吞，便会出现钟骏声所说的最坏结果。

民已经受害，国库却仍然没有得到钱

前文那句关于百姓受害而国家未获其利的警告，可以拆成三本账。第一本是百姓、商人和生产者实际付出的账。第二本是各级经手机构收取和支出的账。第三本才是国库最终得到的账。

三本账不一定相等。一项专卖抬高商品价格，消费者已经多付；商人为了牌照和检查增加成本；生产者又可能被压低收购价。如果管理松散、层层加码或有人侵吞，增加的负担不会完整成为财政收入。

以盐为例，官府可以先规定生产和运销资格，再从许可或批发环节取得收入。商人若支付更高成本，会尝试把它放进零售价；价格受到限制时，又可能转而压低向生产者的收购价。运输关卡和检查每多一层，时间与损耗也会进入售价。最终，一部分由买盐的家庭承担，一部分由灶户和商人承担。国库报表只写入库金额，看不见他们之间怎样分摊。

这也解释了”不加赋”的语言为什么容易令人安心。田赋税率没有变化，是一项可核对的事实；盐价上涨、收购价下降和经营时间增加，则分散在许多人的小账里。国家确实没有从田亩上多收，家庭仍可能从日常消费中多付。

国库缺钱时，最容易看到的是第三本账：某项收入没有达到目标。解决办法若只是再提高指标，前两本账会先变厚。经手者为了完成任务继续向最容易控制的人要钱，真正难以触动的漏洞仍然保留。

钟骏声因此把吏治和理财连在一起。策问的前一部分刚问过廉吏，后一部分便问钱。他认为庸官”不顾大计”，贪官”适便私图”，都会让财政法日久生弊。

但他的答案也停在这里。怎样核对三本账，怎样让缴费者看到标准，怎样让被多收的人取回钱，他没有提出稳定程序。最终仍是劝皇帝正心、整顿纪纲、选好执行者。

一份状元卷，连皇帝的问题都抄错了一处

这份答卷还有一个值得保留的瑕疵。咸丰的策问写”汉武帝行平准之法”，钟骏声作答时却写成”汉文帝行平准法”。平准、均输等财政措施与汉武帝时期的桑弘羊相连，答卷把皇帝写错了。

殿试卷经过层层考试，从众多考生中列为第一，仍可能出现这种错误。它提醒读者，状元身份不能替论证担保。钟骏声列举许多古制，文字整齐，若不回到策问和史实逐项核对，一个明显的错字便会随着漂亮文章过去。

更需要核对的是他对刘晏、王安石的判断。他把前者归为善理财，把后者概括为锐意富国而天下骚然，却没有比较征收成本、市场变化和不同群体的得失。把成败主要归于行法者，容易把制度给人的激励和约束缩成官员品德。

好官能减少侵吞，不能取消财政选择本身的代价。盐价提高，即使每一文都进入国库，买盐的人仍然付了钱。官员廉洁回答了钱有没有被偷走，没有回答由谁承担最合适。

开源不是找到没有主人的钱，节流也不是一律少花

钟骏声把”开源节流”称为理财善经。这四个字沿用至今，也最容易遮住选择。

开源可能是增加税收，扩大收费，取得国有资源资产收益，或者通过债务把现在的资金调到今天使用。每一种来源都有承担者和时间。税费从当期收入中支付；资产出售换来一次现金，也放弃以后收益；借债可以应付紧急支出，偿还和利息则进入未来预算。

节流也不是所有项目同比例削减。削减无人使用的重复项目，与减少基层医疗、校舍维修或困难救助，数字都叫支出下降，后果完全不同。有些维护费用今天少花，明天会变成更大的修复费用；有些临时政策完成目标后不退出，又会年年占用资源。

国家缺钱时先向谁要，实际包含两次排序。收入端决定谁先付款，支出端决定谁先得到服务。只公布总额，不公布这两次排序，普通人看见的仍是一张无法追问的总账。

今天，开源和节流要留下可以复核的过程

现代预算制度把收入、支出、债务和转移分别列示，重大调整要经过规定程序。财政部《地方预决算公开操作规程》把政府预算、预算调整、决算和执行情况，以及部门预算、决算纳入公开范围。公众至少可以比较年初准备怎样花，年中改了什么，最后实际花了多少。

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》又要求，把绩效目标、运行监控、评价和结果应用放进预算全过程，并严禁脱离实际制定收入增长目标、收取过头税费。

这两项制度分别对应钟骏声没有完成的两步。公开帮助核对钱有没有按原路进入和支出；绩效帮助追问钱花完以后发生了什么。项目完成拨款不等于实现目标，收入完成指标也不等于负担分配合理。

一项新财源若要支持防洪，可以把链条写得更清楚：收入依据和预计规模先公开，支出预算说明修哪一段、维护几年，执行中报告进度，决算核对实际成本，绩效评价再看风险是否下降。若收入多收而工程缩减，或工程建成却没有后续维护，三份材料之间会留下差异。差异不能自动查明责任，却比只听一句”用于防洪”多了可以追问的凭据。

公开还要包含政策期限。有些收入为应对紧急需要设立，急事过去后若不复评，临时来源会变成常年项目。复评时应重新比较需要是否仍在、负担落在哪里、是否有代价更低的替代方案。钟骏声说天下没有不变的法，现代制度可以把”何时重看”直接写进法和预算。

表格仍可能失真。一个部门可以列出漂亮目标，却选择容易完成的指标；一项收入完全依法入库，也可能让低收入家庭承受较高比例的负担。所以，预算评价还要走到家庭、企业和公共服务现场。

OECD关于税收与平等的研究指出，税制设计中常有累进税率、基本生活需要的减免等安排，但征管不均、复杂程序和合规成本仍会对低收入者与小企业造成更大影响。法律上由谁缴纳，也不必然等于最终由谁承担，成本可能经价格、工资和收益继续传递。

现代财政因此比”不加赋”多问一步：形式上没有增加某种税，普通人的总负担是否真的没有增加？

钟骏声看到中间人，却没有给付款者一把钥匙

钟骏声出身贫寒，知道钱对普通家庭意味着什么。他在答卷开头写”平赋税，普乐利于井闾”，希望财政最终让民间安定。他也确实看见，国与民之间还有行法的人，制度可能在这里被侵吞和扭曲。

可百姓在他的方案中仍是被爱护的人，不是能够查账、参与税费决定和依法提出救济的人。他把钥匙交给皇帝和廉吏：最高处正心，下面便会奉公。

今天多出来的程序，是把钥匙分开。征收要有法律依据，预算要经审议，执行要留记录，审计与监督要检查，错误征收要能申诉和退还。任何一道程序都可能不完善，但它们减少了同一个人既定收费、又收钱、最后还判断自己是否收对的机会。

被收费者还要知道去哪里使用这些程序。只公布一份很长的预算，普通家庭未必能从科目中找到与自己有关的项目；只公布投诉电话，却不告知受理期限和处理结果，也难以形成救济。看得见的入口、收到材料的回执、可以查询的进度和最终答复，才把纸面权利接到一笔具体付款上。

钟骏声的底线仍值得留下。最差的理财让两件事同时发生：家庭已经缩减生活和经营，国库仍未取得相应收入，公共服务也没有得到相应资源。

下一项新财源公布时，能不能同时公布谁来付款

公共安全、救灾、教育、医疗和基础设施都要花钱。需求增加时，财政不能靠回避决定。新增收入、调整支出或举借债务，都可能是必要选择。

1860年的殿试没有提供现成答案。钟骏声甚至在一个重要史实上写错。他真正留下的，是检查一项方案的最低标准：不能只报国库增加多少，还要看民间付出多少；若民已经受害，国家仍没有得到相应收入，所谓理财便需要从经手制度重新查起。

下一次，一项新收费、新税源或紧急预算公布，说明里通常会写预计筹集多少钱、用于什么项目。那份说明能不能再多列几栏：最终可能由谁承担，低收入者怎样得到保护，执行成本是多少，措施何时复评和退出？

如果这些栏一直空着，”钱从哪里来”的答案，最后会不会仍由最难拒绝、也最难被账本看见的人填写？

资料来源

• 邓洪波、龚抗云编著：《中国状元殿试卷大全》，上海教育出版社，2006年（收录清咸丰十年钟骏声殿试卷）。
• 中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，财政部，2018年
• 《地方预决算公开操作规程》，财政部，2017年
• Tax systems and their equalising potential，OECD，2024年

本文整理自微信公众号「百二十」（wnma wnma 百二十）