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前言：应欧洲议会经济及货币事务委员会的要求，欧洲议会的经济、科学和生活质量政策部撰写并提交了《数字欧元：政策启示及前景》研究报告，系统阐述了数字欧元发行的一系列原则、政策及技术问题。2021年1月21日，美国彼得森国际经济研究所刊发了该报告。本人计划通过上、中、下三篇形式完成该报告的翻译，此为中篇，仅供交流。
3. 数字货币系统更具竞争力
数字化创造了加剧货币竞争的可能性。这样的竞争是能否实现这一目标将取决于监管，更广泛地说，取决于公共政策、私人态度和技术之间的相互作用。货币竞争可能在三个方面发展：
（1）私人交易媒介之间的竞争
支付领域的竞争对经济和公民都有好处。加密货币和数字货币已经产生了重大的创新和改进，特别是在效率仍然很低的跨境零售支付方面。他们充当了变革的催化剂，就像纳普斯特（Napster）几十年前为音乐行业所做的那样。消费者将从更快、更便宜、更高效的支付服务中受益。这些都将进一步促进欧洲的金融一体化。
（2）私营记账单位与公共记账单位之间的竞争
除了支付工具之外，竞争可能会延伸到记账单位，从而损害货币独立和主权。这种演变更具不确定性和投机性，但正如Libra/Diem的实验所表明的那样，在一个数字世界里，不能排除这种可能性，因为在这个数字世界里，创造货币在技术上已经变得很容易。加密货币有自己的记账单位，对一些人来说，他们有取代官方货币的雄心。对于平台来说，拥有一种有自己记账单位的货币可以最大限度地发挥锁定效果。这给那些想要退出的人带来了汇兑风险。它还会产生铸币税。
（3）不同国家货币之间的竞争
除非另行设计，否则数字货币自然是跨境的。如果不受约束，它自然会渗透到其他国家的领土。数字化引发了人们对货币替代增加和国与国之间竞争的担忧。
欧元似乎在很大程度上不受这种货币竞争的影响。然而，对货币政策效率的威胁可能是真实的，如果未来以外币计价的全球稳定币得到扩大和发展。
并不是所有的国家都同等受到当前技术变革的影响，或者同等地受到此类竞争的影响。数字化可能会成为一些货币国际化的工具。这可能有助于它们迅速获得国际认可和地位。而且，从对称的角度看，其他国家可能会受到新形式的“数字美元化”的影响，这取决于它们的货币制度、资本账户的开放程度，以及它们对支付和互联网的监管。
显然，国际货币竞争和替代并不是什么新鲜事。然而数字化将会给它一个新的维度和动力。它还将在公共当局和私人行为者之间创造一种新的动态互动。一些国家可能会依赖私人运营商——利用他们的数字网络在其他司法管辖区流通货币。Facebook(现在的Meta)于2019年发起的Libra/Diem项目，自那以来遭到监管当局的强烈反对，起到了警钟的作用。它证明了一个全新的跨境货币体系的技术可行性，该体系以其自己的记账单位为基础，可能在全球范围内有20亿参与者。
随着时间的推移，随着数字化改变国内货币体系，数字化可能会重塑国际货币关系和国际货币体系。在那个世界里，私人货币不再是公共货币的补充，而成为竞争对手，甚至有可能将其逐出经济空间。
4. 数字货币系统更加私密
在数字世界里，(几乎)任何在密码学和计算机科学方面有一定专业知识的人都可以创造货币。不足为奇的是，私人货币的实验现在正在蓬勃发展。私人货币的发行受到科技的强劲推动。数字化使深深不信任政府和中央银行的自由意志主义学派死灰复燃。目前有近9000种加密货币在使用中，其中一些是重要的（具有显著影响），许多是边缘的（规模及影响小）。创新更进一步，过在创造在专门的用户网络中流动的代币，其试图建立新的货币系统。
零售支付的完全数字化将导致现金的消除，这是目前唯一的所有人都可以使用的公共货币。如果现金消失，公民将无法获得公共(中央银行)货币。随着货币系统的运作移交给私人实体，实际上将不再有功能强大的法定货币。由于无法获得公共货币，普通公众实际上被锁定在私人货币中。由此形成的认为无法获得国家支持的安全流动性资产的看法将可能会削弱信心。
货币将不再是主权权威的有形体现。公民将不再拥有任何有形标志从而将货币与政府当局和中央银行联系起来。符号对货币很重要，就像创建单一货币时围绕欧元纸币的争论所表明的那样。将央行与货币联系起来，对于央行沟通的有效性可能也很重要。
（三）数字欧元：在数字世界中保留公共货币
这是一个公共货币的悖论。它在日常生活中几乎看不见，除了小额且数量不断减少的现金交易。它也很难辨认出来。公民把货当作一个整体来看待。他们看不出银行存款(私人货币)和现金(由央行发行)之间的区别。然而，公共货币的性质使其成为经济稳定和运转的绝对核心和必不可少的因素。因为它是看不见的、不可察觉的，所以公共货币带来的好处往往被认为是理所当然的（天然的）。但它们必须保留在新的环境中。这是探索发行数字欧元的主要理由。
1. 数字欧元有没有“商业用例”？
推出CBDC通常是出于纯粹的效率理由：改善支付系统功能。
然而，中央银行在管理零售支付和客户关系方面没有相对优势，这一目标可能最好通过针对私营部门的适当监管及激励措施来实现。
支持扩大中央银行作用的人主要有三个论点。
首先，需要刺激支付领域的竞争和创新。支付领域的竞争是很重要，也很困难，尤其是在数字时代。通过专门设计的政策和工具，它可以得到最好的刺激。至于创新，最近的证据展示了一个非常有活力的私人部门创新进程。新的数字货币，包括加密货币，特别是稳定币，显示了人们对远程、即时和点对点支付的潜在需求。在某种程度上，他们正在迫使其他行为者适应。他们的商业模式可能会引发严重的竞争和完整性问题。
第二，促进金融普惠的必要性。世界上有超过10亿的人口(数百万人在欧元区)没有银行账户。他们大多来自最贫穷的家庭。许多没有银行账户的人都有手机。移动支付为金融普惠发挥了作用。通过电话号码可以快速、轻松地识别身份。如果福利支出是必要的(就像新冠肺炎危机期间的情况一样)，政府可以帮助那些最需要福利的人群。然而，创建和培育移动支付是否需要直接的公共干预？在许多情况下，包括在贫穷和新兴国家，私人倡议提供了有效的服务。肯尼亚的M-Pesa有5000万客户，其中大多数没有银行账户。如有需要，对私营机构实施适当的组合或管制及鼓励措施，可以达致所需的效果。
最后，需要改善跨境零售支付。从技术上讲，国内的支付系统。通常不能在国家之间进行互操作。延迟时间越长，与反洗钱和打击资助恐怖主义(反洗钱/反恐怖主义)相关的合规风险和成本通常就更高。小额支付(如汇款)成本最高。一些私人数字货币现在提供了新的解决方案，可以“绕过”现有的基于银行的支付系统。然而，可持续和可扩展的解决方案将需要在国家之间协调大量投资。在这种情况下，公众干预可能会有所帮助。由几个国家共同创建的可互操作的CBDC可以建设必要的基础设施，并提供骨干，促进进一步的私营部门发展。
2. 目前私人货币和公共货币之间的互补性
在当代货币体系中，公共货币和私人货币并不相互竞争。他们是互补的。当局通常乐于委托私营部门(银行)运营支付系统和分配信贷。央行接受银行管理和创造经济中存在的大部分货币。无论是什么工具和基础设施，非现金支付归根结底都是将一个银行账户中的存款转移到另一个银行账户。
但这个组织之所以成为可能，只是因为背后有公共货币。它执行两个基本功能。
一种是看不见的：央行发行准备金，这是商业银行在央行账户持有的央行负债。准备金被用作银行间的结算工具。因为它们是对中央银行的债权，所以它们通常被认为是一种“更高级”的货币形式(在任何情况下都优于对银行自身的任何债权)。由于银行之间可以在完全信任和安全的情况下进行结算，普通公众能够在同样的信心和安全下从一家银行向另一家银行转账。在危机时期之外，所有存款都被视为同等的货币形式。如果没有公共货币(准备金)，情况就会不同。银行之间的交易对手信用风险会定期出现，令人怀疑它们的相互偿付能力，阻碍或瘫痪银行间结算。存款不能在不同的银行之间转移，它们的同等性将被打破。
央行扮演的第二个角色——发行纸币或“现金”——更为明显也更为熟悉。虽然数量上的重要性不大，但现金对货币的稳定性和信心至关重要。人们有权随时将存款兑换成现金，不受限制或贬值。如果公众相信这项权利可以无条件地行使，那么这两种形式的货币——私人货币和公共货币——就被视为同等的。银行存款相当于现金。或者，更广泛地说，私人货币等同于公共货币。
3. 作为锚的数字欧元
数字化提出的核心政策问题是公共货币的作用。技术上的进化导致现金的作用降低，最终导致它对普通公众的消失。这将标志着现有货币安排的根本性转变。人们生活在完全私人的货币环境中，这在最近的历史上是没有先例的。发展数字欧元的主要理由是防止这种演变。在货币数字化的程度上，央行的货币必须以数字形式提供。
中央银行的货币是“超级质优”的，因为它不依赖于私人银行发行商的偿付能力。它得到了政府征税权力的支持，在大多数国家，具有法定货币地位。它提供银行间的最终结算资产。它还定义了记账单位。只要所有形式的货币最终都可以兑换成公共货币，这就确保了货币的统一性：所有名义价值相同的货币工具在任何情况下都是按面值交易的。它们是等价的。
为履行这些职能，公共货币必须存在，并可在所有经济部门和经济组成部分中自由使用。央行货币的无处不在对其作为锚的作用至关重要。必须让所有家庭都有机会持有和使用央行货币。企业和金融机构也是如此。随着数字化进程的推进，私人支付和结算网络和机制将基于效率优势而发展，在某些情况下，特殊用途的代币将充当“本地”交易媒介。为了履行其职能，中央银行货币必须能够渗透生产体系及金融体系中的所有“裂缝”。只有当它以适应数字经济需求的形式存在时，才能实现这一点。
三、公共政策与数字欧元
（一）数字欧元和隐私
1. 隐私和支付
隐私是欧洲公民的核心价值观。在欧盟，隐私不仅被认为是一项个人权利，同时也是一种公共和社会利益。个人数据保护是《欧盟基本权利宪章》所涵盖的特权之一。2016年，欧盟通过了《通用数据保护条例》(GDPR)，为公司和公共当局规定了一套统一的规则，从而在世界上发挥了领导作用。事实证明，在与单一数字市场中的技术进行互动时，GDPR是保护个人基本权利的重要政策工具。
隐私对公民的重要性体现在欧洲央行2021年进行的一项调查中。在这些人中，在对潜在数字欧元所要求实现的功能中，隐私排名最高：43%的受访者提到隐私问题，相比之下，18%提到安全问题，11%的人提到整个欧元区的支付能力(Eurosystem，2021年)。
将隐私与支付相联系有一个基本的逻辑。支付是一个人日常生活中最频繁的行为。在专制社会中，政府监控支付是监控私人和社会互动情况的一种特权方式。除了政府，人们在与他人进行交易时也希望受到保护，不受他人的影响。对于个人来说，支付历史揭示了关于他们的习惯、偏好、医疗状况和生活方式的大量信息。保护这些信息是合法的愿望：第一，不受交易者的影响；第二，不受管理交易的第三方的影响。总而言之，隐私是货币价值的一部分。它赋予个人参与通过其他方式可能无法从事的活动和交流的权力(Kahn，2018年)。
因此，把隐私作为货币的一个特征，当然是一个合理的政策目标。如果推出数字欧元，其隐私特性将成为其接受度和信任度的主要推动力。
2. 隐私和其他政策目标
然而，隐私与其他同样有效的政策目标相冲突。欧盟同样也在打击洗钱、资助恐怖主义和逃税方面处于世界领导地位。实现这些目标的法律(反洗钱/现金转让)可能会限制现金的使用：在大多数欧盟成员国，法律要求报告大额现金交易(各成员国之间存在显著差异)。在某些情况下，“了解你的客户”(KYC)规则要求专业人士披露交易对手或账户持有人的身份，以打击洗钱活动。
随着数字支付在政策权衡中引入额外的复杂性，情况正在迅速变化。数字化既威胁到隐私，也有可能增强隐私。这取决于社会规范和组织，数字支付中的隐私可能会产生好的结果，也可能会产生坏的结果。交易数据的可用性可能会产生积极的社会价值，例如，可以对经济活动做出更好、更快的预测，更好的推荐系统，或者取代抵押品，使信贷更容易获得。另一方面，平台的商业模式依赖于利用支付数据进行私人评分和其他用途。支付信息对各种行为者都非常有价值，特别是在与其他数据整合并利用人工智能和机器/深度学习算法的情况下。在专制政治体系中，同样的数据可能被用于社会控制。
在这个新的数字空间中，加密货币的受欢迎程度部分来自于它们的匿名性，不管是出于合法还是非法的原因。在过去的几年里，连续迭代的加密货币被设计为是实现越来越高的匿名性目的。
3. 数字欧元面临的政策挑战
对于数字欧元来说，隐私带来的挑战可以简单地描述出来。现金本质上是私人的。它保证了第三方的匿名性，而且不会留下任何痕迹。监管是必要的，以限制其提供的隐私。对于数字货币来说，逻辑是颠倒的。数字货币的交易记录在分类账上，它们必然涉及第三方。任何公共数字货币都不会自动自发地（automatically and spontaneously）确保与现金同等级别的隐私。对于数字欧元来说，隐私必须被决定、组织和嵌入到它的设计中。这将是根本的政治和社会选择的结果。
隐私肯定是数字欧元吸引力的主要驱动力。当前适用的隐私制度，给现金提供了一个有用的基准。它们肯定会成为许多用户的心理（隐私保护）参考。然而，在数字世界中，额外的考虑也很重要。在所有支付服务提供商中，中央银行是唯一一家没有兴趣利用个人数据牟利的机构。它可以为公民提供一个“隐私避风港”，与公共货币带来的货币避风港相映成趣。在越来越具侵扰性的数字环境中，这肯定是一种有用的社会功能——并使公共货币具有有效的比较优势。
应该指出的是，匿名性和隐私这两个概念之间存在着重要的区别。隐私要求交易的性质和参与者都不为人所知。匿名性要求较低：虽然各方的身份受到保护，但交易本身可以被观察和记录。这种差异可能在设计CBDC时至关重要。匿名在维护公共政策的其他目标(如反洗钱/反洗钱)的同时，可能对满足公民的关切（担忧）大有裨益。
最后，任何人都不能过分强调隐私治理的重要性。不管数字欧元最终选择何种安排，它将依赖于技术保证。如果要确保和维持对货币的信心，这些措施必须完全可信并得到人民的信任。
技术在决定和实施隐私/匿名性选择方面提供了很大程度的灵活性。隐私性和匿名性可以根据操作级别进行区分。例如，对于低于特定阈值（门槛）的离线交易，可以确保隐私。相对于公共机构而不是私人运营商，可以保证匿名性——或者相反。根据国家的不同，偏好可能会有所不同，因为人们可能更信任政府或私营部门来保护他们的数据的机密性。在完全遵守法律的同时提供最大灵活性的架构更适合确保信任。
（二）数字欧元与金融中介
数字欧元的发行可能会对金融中介和金融稳定产生重要后果。有人担心，一旦公众通过数字欧元轻松准入（接入）央行资产负债表，银行吸收存款活动将出现不稳定，并破坏其商业模式的稳定。
然而，数字欧元只是影响全球银行业务模式的众多变化之一。
数字化时代。与BigTech将给支付应用和数字货币领域带来的颠覆相比，它的影响可能很小。BigTech和稳定币可能会给银行带来巨大的资金损失，这取决于这些参与者如何管理他们的流动性。
话虽如此，银行在欧元区的金融中介中扮演着重要角色。与资本市场占主导地位的美国相比，银行信贷对生产活动的融资更为重要，特别是对中小企业(SME)而言。在货币政策的传导机制中，银行也是必不可少的。未来，支付和存款活动的竞争加剧将为消费者带来重要利益。这也将不可避免地改变银行的商业模式。当局将不得不决定在彻底改革欧洲金融中介模式的其他改革方面走多远。引入数字欧元应该从更广泛的角度来看待。
1. 数字化扰乱了银行和金融中介
银行将三种不同的功能捆绑在一起，这对现代经济的运转至关重要。他们管理存款和支付；他们发放和分配信贷；同时，在这个过程中，他们以银行存款的形式创造(私人)货币。能够将所有这三种功能结合在一起，使银行业成为每一种现代金融体系结构的核心部分。货币数字化的大趋势有可能扰乱和挑战银行的商业模式。
首先，银行将面临来自BigTech和（互联网）平台的新的激烈竞争。这些参与者主要是对货币的一种功能感兴趣：支付。他们将这一功能与其他协同开发的活动(如电子商务或社交消息)重新组合在一起。支付，因为它们是社会生活的一项基本活动，有助于保持将平台生态系统中的所有功能链接在一起。最重要的是，支付提供了对数据的访问，然后这些数据可以在其他业务领域被利用。支付从货币和银行的其他功能方面(如价值储存)分离出来，并与非常不同的经济功能重新捆绑在一起。
其次，日益激烈的支付竞争可能会对存款和融资产生压力。这可能会影响银行的活动，最终损害它们发放信贷的能力或增加借款人的成本。
最后，从长远来看，数字化可能会导致当前银行产业组织的颠覆。(Brunnermeier等人，2019年；Landau和Genais，2019年)。目前，银行是其借款人和债务人的主要联系点。支付的优势可能会逆转这种内在等级。一个新的组织可能会出现，其核心是支付，所有其他金融活动都围绕着这一职能组织起来。消费者的联系点将是拥有支付平台的实体，而不是银行。信贷或资产管理和保险等金融服务将从属于支付。在这种新型的金融体系中，银行可能会被金融科技公司的支付系统子公司所取代。中国的两大支付巨头——蚂蚁金服和腾讯——预示着这一演变。
2. 数字欧元可能产生的影响
毫无疑问，一种完全安全和流动的货币资产是一种极具吸引力的交易媒介和价值储存方式，尤其是无限量提供。根据其设计，大量存款和流动投资可能会转向数字欧元。这种去中介化风险有两个方面：可能发生从私人存款到CBDC的“结构性转变”，使银行的资金变得脆弱；银行挤兑可能变得更容易、更频繁。
（1） 银行融资的结构性转移
首先，普通公众可能会永久性地把一部分交易余额从银行存款转移到CBDC。这种转变的潜在规模尚不清楚。这将产生两个累积影响：银行将失去资金；它们将不得不更多地争夺存款，从而增加其融资成本。根据规模的不同，银行的盈利能力和分配信贷的能力可能会大幅下降。
结构性转变以及转向央行货币的影响可以通过中央银行自身来缓解或补偿，通过履行其作为最后贷款人的职能，向银行提供信贷和再融资。更广泛地说，Brunnermeier和Niepelt(2019年)已经表明，有可能设计出一套补偿政策，使CBDC的引入在宏观经济均衡和资源配置方面完全中性(尽管这需要进行大量微调)。
（2） 增加挤兑频率
银行挤兑可能会变得更加暴力和频繁，因为数字化使得货币从一种形式转换为另一种形式变得更容易。数字化将进一步促进银行挤兑，数字化旨在促进电子交易。一旦中央银行货币可以通过数字方式获得。如果出现这种情况，与持有现金有关的摩擦将会消失。对银行的任何怀疑或担忧都可能转化为大规模的资金流动。
对这些风险持温和（乐观）态度是可能的。大部分挤兑发生在银行之间。它们可能造成局部紧张，但不会威胁到整个金融体系。银行一直受到存款外逃的影响。最近已经发生了从一家银行到另一家银行的数字挤兑事件。挤兑是存款可兑换为公共货币的不可避免的产物。它们确实可以被描述为可兑换的病理。如果不限制可兑换本身，它们就不可能被消除。最后，假设储户想要逃离银行，在没有数字欧元的情况下，他们将被煽动转向外币，如果这些外币是数字形式的话。
（三）数字欧元与货币政策
从宏观经济的角度来看，数字欧元只会是央行货币的一种新形式。它将有相同的发行者：央行。它将是现金的近乎完美的替代品，并呈现出同样的安全和流动性特征。它本身不会增加经济中的货币供应，也不会改变央行决定的政策利率。它将是中性的。简单地改变公共货币的形式应该对货币政策是中性的以及没有影响的，因为它不会导致明显的宏观经济影响。
然而，这一声明应该有两个细微差别。首先，数字欧元可能引发一场转变。从银行存款到中央银行货币。这将影响银行的融资，并可能影响它们发放信贷的能力。因此，它可能会影响货币政策的传导机制。上一节详细讨论了这一点。其次，数字欧元可能在设计上变得非中性，例如，如果决定它可以带有正利率或负利率。那么它对宏观经济的影响将与现金截然不同。在决定数字欧元的主要特征时，这将是一个主要的选择。
1. 负利率的技术可能性
与现金相反，对公共数字货币施加利率在技术上是可能的。
许多经济学家认为这是一项重大改进，也是引入数字欧元的一个理由。他们在公共数字货币中看到了提高货币政策效率的可能性。通常的效果是增加经济中对利率敏感的货币数量，从而提高传导机制的效率。更具体的好处是允许对货币实施负利率。
目前，负利率只适用于银行通过存款持有的准备金，通过存款便利利率(deposit facility rate，DFR)，这一举措仍被认为在很大程度上是非常规的。一些经济学家会支持对普通民众持有的货币实行负名义利率。他们的推理分为三个部分。首先，他们指出，发达经济体，特别是欧元区，可能已经进入了一个非常低的均衡实际利率时期。在这种状态下，经常需要将政策利率降至零或更低。其次，目前不可能对普通民众施加负利率，因为总是有可能转向没有利率的现金。第三，其结果是，货币政策受到名义利率零下限或有效下限的制约，这使得货币政策无法对物价稳定面临的下行风险及可能出现的通缩压力做出适当反应。负利率的CBDC将缓解这一限制，并减少其他非常规货币行动的必要性。
然而，这些潜在的好处必须与负面的非常有害的影响相权衡。
利率将影响数字欧元的可接受性。此外，如果负利率适用，公民仍有可能持有现金作为替代方案。即使只是零星地实施负利率，它们也可能在事前产生抑制作用，使数字货币的流通和信任变得脆弱。
（四）经济及社会中的中央银行
1. 欧元系统的资产负债表规模
在2007-2008年美国次贷及欧洲主权债务和COVID-19年（新冠肺炎）危机之后，欧元体系的资产负债表已经扩大了6倍以上。它在金融市场上的印记同比例增加。根据其特点和接受度，数字欧元可能标志着一个新的扩张阶段，并使得欧元体系在金融中介中发挥更大的作用。这些趋势是否会成为现实，在一定程度上将取决于人们的态度。但这也将是设计和政策选择的结果。总的来说，央行设定了接入其资产负债表的条件，货币数字化将需要在未来一段时间内做出许多这样的决定。
数字欧元可能成为现金的补充或替代品。在第一种情况下，它将增加公众对央行的总债权，增加其资产负债表。公民和企业持有的货币余额中，有更大一部分将以央行货币的形式存在。
欧元系统资产负债表扩张的另一个驱动力将是较长期的再融资，它将提供给失去存款的银行。就其本身而言，这项政策将扩大央行的资产负债表(并要求提供抵押品)。假设从存款到数字欧元的转变是永久性的，那么欧元体系作为信贷来源和目的地之间中介的角色也会同样永久性地增强。要准确评估这种转变是否会影响信贷分配，以及会在多大程度上影响信贷分配，是不可能的。Bindseil(2020)已经确定了一些后果。如果银行长期严重依赖央行资金，它们的激励动机可能会改变。他们将投入更少的资源来监控信贷。然后，大规模再融资将把信贷分配转变为一种不同的模式，更类似于一种从发起到销售（originate-to-distribute）的运作方式。
2. 接入欧元系统的资产负债表
各国央行的资产负债表也将受到新的支付参与者的推动——BigTech和稳定币——将被鼓动(或被迫)管理其准备金和流动性。在一些模式中(中国，前英国央行行长、前金融稳定委员会主席卡尼倡导的模式，2021年)，他们所有的准备金都存入中央银行，中央银行处于特权地位，可以监管他们的活动，并对支付系统进行监督。相反，央行可能希望避免给予这些中介机构特权性支持。这将使它们发行的货币具有准公开（货币）性质，扭曲竞争，巩固其平台的锁定效应，最终将某种形式的主权货币权力下放给它们。
3. 代币和基于账户的货币
最后，也是最重要的是，中央银行的角色和地位将有很大的不同，这取决于数字欧元是以代币为基础的，还是以账户为基础的。在第一种情况下，公民虽然持有对央行的直接债权，但不会与央行有直接的个人关系。相反，在基于账户的制度下，数亿人将成为央行的储户。在某种程度上，管理及客户关系可以委托给私人中介机构。但央行可能不得不承担一些法律、操作和财务责任。它在反洗钱监控中的角色，以及它作为零售支付运营商的职能，都必须明确界定它对储户的责任。央行很可能会被卷入非常陌生的活动和领域，并从根本上改变其在经济和社会中的角色和地位。
（五）货币主权与货币内部化
1. 实施货币政策的能力
货币主权可以定义为实施独立货币政策的能力。从国际经济学角度看，这可能涉及汇率制度和资本账户开放的权衡和选择。然而，货币主权最基本的组成部分是国内的。央行要实施独立的货币政策，就必须控制其管辖范围内占主导地位的记账单位。如果记账单位被定义为央行负债，那么它就可以确定隔夜利率，并通过套利影响整个货币和金融状况。
总之，货币主权在很大程度上等同于记账单位的完整性以及一个统一的货币。数字欧元在一定程度上保护并支撑了这两者，它可能会成为数字世界中数字主权的一个重要组成部分。
2. 通过支付系统实现战略自主
在日常语言和政治中，主权和战略自治的概念是紧密相关的。在金钱和支付方面也是如此。战略自主的维度在支付中很重要。
支付依赖于具有明显欧洲维度的关键基础设施。许多努力目前用于加强和提高欧洲国内零售支付的效率和速度。它们既包括公共倡议，也包括私人倡议。在这种背景下，来自大型数字运营商(“BigTech”)的零售支付竞争加剧将带来许多好处，但也会带来额外的挑战。大型私人数字网络可能自然会导致更多的碎片化及支配地位的建立。他们可能不会自发地将持续性、韧性及网络安全的必要性予以内部化。
支付系统的运作有一个公共利益方面。支付的安全及效率是任何社会和经济的基本需要。任何中断或扰乱都是不可接受的。归根结底，（政府）主权有责任和义务完成那些对公民和平以及社会凝聚力有影响的重要职能。在任何地方，纸币的分发都是作为一项公共服务来管理的，而印刷本身往往委托给私营部门。在大多数国家，当然是在欧元区，中央银行直接运行支撑批发支付的核心系统。它对零售支付负有监督责任。
中央银行还承担着金融稳定的责任，是金融中介机构的最后贷款人。支付系统的架构和功能在很大程度上决定了它执行这些任务的效率。大多数批发支付系统使用央行货币作为结算工具。数字化可能导致不同的配置，在这些配置中，网络不一定依赖现有的支付方案以及清算和结算安排(Panetta，2020)。例如，天秤座是一个“同时包含新的结算资产、新的支付轨道以及新的最终用户解决方案的综合架构”(Panetta，2020)。
因此，支付系统将如何适应数字化的新阶段对欧洲至关重要。
在某种程度上，公共货币的存在以及无处不在被认为是必不可少的，这应该会启发支付系统的设计和调整。作为回报，数字欧元可能被设想为欧洲支付更广泛愿景的一部分，应该从这个角度进行设计。
3. 数据：货币主权的新维度
2021年3月1日，四个欧盟国家的领导人致信欧洲理事会主席，他们在报告中写道：“数据已经成为一种新的货币，主要在欧洲以外的地方收集和存储”(Eder，2021)。虽然从技术上讲并不完全准确，但这一提法抓住了一个基本现实：在数字化时代，货币和数据紧密相连，它们共同定义了主权的边界。
支付系统是一个数据的优先接入口。每一笔货币交易都是一个收集数据的机会。每一项信贷都越来越多地基于对数据的利用。因此，无论谁运营支付系统，都会对欧盟数据的处理产生重大影响。如今，零售支付的很大一部分是由外国实体运营的。大多数数据存储在欧盟以外，这带来了严重的隐私问题。在某种程度上，这种紧张关系是可以控制的，因为目前基于银行和信用卡运营商的支付系统并不是以数据利用为主要业务原则和利润来源的。
然而，随着数字化和基于平台的系统的出现，这些模式正在发生变化。它们主要依赖数据收集和处理作为收入来源。从公共政策的角度来看，对支付的技术依赖将转化为对数据的更少控制。这也可能损害其他核心政策的追求，比如打击洗钱、恐怖分子融资和逃税。数据主权和货币主权之间的趋同程度将会越来越高。
在全球层面上，这些趋势可能会对建设开放和跨境支付系统的努力造成重大限制。未来的“数字货币区”(Brunnermeier等人，2019年)最终可能依据数据和隐私法的差异来划定。对于欧盟来说，有必要共同考虑数据和支付监管的未来。这两个领域的主权可能很难分开。如果像领导人信中所说的那样，“现在是欧洲拥有数字主权的时候了”，这将对支付系统的结构产生影响。显然，如果创建了数字欧元，它只会是解决方案的一部分。它可以帮助和催化数字主权的许多基本组成部分，例如，创建一个欧盟范围生态系统的数字身份。
4. 数字化与国际货币体系
数字化有可能重塑国际货币体系。随着跨境支付变得更容易，货币竞争可能会加剧，也会发展到新的层面。它可能不再仅仅基于货币的宏观经济和货币政策表现，还可能基于纯粹的数字互联以及平台、网络和稳定币将向用户提供的捆绑服务。专业化（Specialisation）可能会发生，与每个司法管辖区的特点和特殊性无关。例如，一些网络可能会深度利用或出售用户数据，而另一些网络可能会优先考虑绝对隐私。国家间的联系可能越来越取决于这些数字支付系统是否可以互操作。
在这一背景下，许多国家(首先是中国)启动CBDC往往被解读为新一轮激烈的国际货币竞争的第一幕。这是否会发生，取决于推动货币国际化的力量。从原理上讲，一种货币可以通过两种方式实现国际化：一是成为一种全球储值工具，作为储备工具；二是用于国际支付，作为一种交换媒介。从历史上看，这两个角色是逐渐融合的。然而，在21世纪，一种货币获得国际地位及使用的路径和策略是不同的。在分析当前美元在国际货币体系中的主导地位时，一些经济学家(如Eichengreen 2005)强调了美元作为储备资产的作用，其基础是美国金融市场的规模、深度和流动性。其他国家(如Gopinath等人，2016年)更加重视其在国际贸易和交易的计价和结算中的作用。在数字环境中，这种区别变得相关和重要。正如其暗示的那样，成为储备资产的要求很高，尤其是资本账户的完全和无条件可兑换。然而，如果可以通过贸易获得国际地位，一个拥有大型数字网络的国家可以找到新的方法，让其货币获得国际认可。因此，数字化可能成为使一国货币国际化为交易媒介的有力工具。一种货币的国际化也有可能通过稳定币来实现，而稳定币受到适当的监管审查。
当然，欧元有能力在两个方面实现国际化：作为储备资产和交换媒介(以及作为融资和载体货币)。讨论是否应该这样做超出了本研究的范围。根据欧洲央行(2020)关于数字欧元的报告，培育欧元的国际角色并不是发行数字欧元的主要动机。然而，如果它被创造出来，数字欧元的设计实际上将揭示并嵌入有关其跨境角色的偏好。这也将对欧元的国际角色产生影响。
隐私、互联程度和互操作性(与其他CBDC及外国私人系统)是非常重要的功能。CBDC之间的直接联系可以加强国际支付的安全，包括汇款的安全。因此，在现阶段，不应排除任何选择。
例如，如果国际合作准备发展到几个法域的CBDC实现互联且可互操作的水平，重要的是积极参与跨境标准的定义和运作。此外，取决于数字欧元的设计，数字欧元可能会也可能不会对那些经济上与欧元区关系密切的国家的货币产生印记和影响，无论是在欧洲还是其他地区。可能会考虑两个目标，但这两个目标不一定在所有情况下都是兼容的：第一，欧元区是否想要促进与邻国的跨境交易；第二，它是否会鼓励这些国家的经济“欧元化”（euroisation）。
译者单位：广东金融学院法学院讲师，经济法学博士。
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